作者：趙建生、盧勇供職于中國人民銀行臨汾市中心支行。劉小華供職于中國人民銀行侯馬市支行

近年來，支付服務(wù)市場快速發(fā)展，創(chuàng)新也日新月異，但隨之而來的是風(fēng)險也更加復(fù)雜多變、機構(gòu)退出和處置面臨新的難題、市場標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確等一系列問題。隨著支付業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，非銀行支付機構(gòu)從事跨境支付業(yè)務(wù)的資格逐步放開，隨著居民跨境支付需求的不斷增長，非銀行支付機構(gòu)正成為跨境支付市場的重要參與者，但隨之而來的管控難度和隱患風(fēng)險也逐步顯現(xiàn)。如何在激勵創(chuàng)新發(fā)展的同時，有效監(jiān)督和管控風(fēng)險隱患也越來越重要了。本文通過調(diào)查非銀行支付機構(gòu)跨境支付業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，對比國內(nèi)外有關(guān)這一領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和做法，深入分析了目前暴露出的一些風(fēng)險，對癥下藥提出有針對性管控建議。

當(dāng)前非銀行支付跨境支付

業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢

2021年二季度，非銀行支付機構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)132608.30億筆，金額87.32萬億元，同比分別增長28.17％和24.37％。同期，銀行業(yè)共辦理非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)31038.94億筆，金額1080.82萬億元，同比分別增長24.10％和6.25％。從上述數(shù)據(jù)對比來看，非銀行支付業(yè)務(wù)的筆數(shù)是銀行非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)的4.27倍，可見非銀支付業(yè)務(wù)呈現(xiàn)發(fā)展迅速、風(fēng)險分散化等特點。具體來看，呈現(xiàn)以下風(fēng)險特點：

平臺化風(fēng)險。支付寶、財付通等綜合性支付機構(gòu)運用集團(tuán)擁有的大量客戶基礎(chǔ)，不斷拓展境內(nèi)與境外、線上與線下聯(lián)動的業(yè)務(wù)品種，一站式跨境支付服務(wù)平臺漸漸顯現(xiàn)。與之相伴的平臺管理、市場監(jiān)管又不能及時跟進(jìn)，風(fēng)險與日俱增。

專業(yè)化風(fēng)險。一些支付機構(gòu)專注優(yōu)勢細(xì)分領(lǐng)域，提供專業(yè)化解決方案。例如，易寶支付通過在各地試點海關(guān)完成備案，為跨境電商平臺提供平臺訂單、物流、支付“三單合一”的整體跨境金融服務(wù)解決方案。專業(yè)化創(chuàng)新也加大了監(jiān)督管理的難度。

場景化風(fēng)險。部分支付機構(gòu)根據(jù)移動互聯(lián)網(wǎng)和跨境支付需求的特點，專注于跨境旅游、留學(xué)教育、網(wǎng)絡(luò)游戲等特定應(yīng)用場景，形成獨特的場景化跨境支付業(yè)務(wù)。隨著場景的細(xì)分和多元化發(fā)展，隨之而來的個性化、“場景式”風(fēng)險管控難度加大。

國際化風(fēng)險。境內(nèi)支付機構(gòu)與國際卡組織、境外銀行、境外支付機構(gòu)之間的合作愈發(fā)頻繁，支付機構(gòu)國際化發(fā)展趨勢明顯。支付國際化帶來了與國際機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)對接、境外業(yè)務(wù)難以監(jiān)管對于跨境賭博、跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等風(fēng)險管控課題，也涉及到國際規(guī)則制定的話語權(quán)問題。

非銀行支付跨境支付

業(yè)務(wù)發(fā)展中存在問題

我國對跨境支付消費者的界定與國際規(guī)則不同，易引發(fā)爭議。根據(jù)《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》第4條的規(guī)定，“金融消費者是指在中華人民共和國境內(nèi)購買、使用金融機構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)提供的金融服務(wù)的自然人”，未包括消費者接受非金融支付機構(gòu)提供的服務(wù)。而按照“中美電子支付服務(wù)爭端案”的專家組裁決，電子支付服務(wù)屬于世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中金融服務(wù)的范疇，跨境支付服務(wù)的消費者理應(yīng)為“金融消費者”，這種認(rèn)識的不一致在跨境支付交易糾紛時容易引發(fā)爭議。

交易審查責(zé)任界定不清晰，影響審查效果。目前，跨境支付交易中涉及境內(nèi)用戶存款銀行、支付機構(gòu)、支付機構(gòu)境內(nèi)外合作銀行（或機構(gòu)）等多個支付參與者，但在實際交易中對于客戶身份信息及貿(mào)易背景真實性審核的責(zé)任，具體應(yīng)如何界定、誰來承擔(dān)、承擔(dān)到什么程度，目前尚沒有一個明確的法律指引。不同支付機構(gòu)與銀行間的協(xié)議內(nèi)容存在差異，容易引起不公平競爭，且支付機構(gòu)與銀行間在跨境支付業(yè)務(wù)中存在實質(zhì)上的競爭關(guān)系，使得目前交易真實性審查效果不甚理想。

不同支付機構(gòu)間合規(guī)性差異大，存在“劣幣驅(qū)逐良幣”風(fēng)險。各支付機構(gòu)在數(shù)據(jù)監(jiān)測、流程控制、風(fēng)險處置等各方面存在較大差異，在貿(mào)易真實性審核、國際收支申報、反洗錢和反恐融資、消費者權(quán)益保護(hù)等方面的水平參差不齊，部分支付機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)能力不足，個別機構(gòu)為了獲取市場份額故意不達(dá)到合規(guī)要求。目前跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實施細(xì)則尚未公布，可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。

信息披露報送機制不健全，跨境資金流動監(jiān)測難度進(jìn)一步加大。與傳統(tǒng)的銀行機構(gòu)相比，支付機構(gòu)在信息披露、獲取、處理、監(jiān)測、分析以及報送方面存在較大差距，對資金流難以實現(xiàn)全流程監(jiān)控，這對當(dāng)前跨境資金流動監(jiān)測體系提出了挑戰(zhàn)，防范異常跨境資金波動的難度將進(jìn)一步加大。

進(jìn)一步管控非銀行支付

跨境支付業(yè)務(wù)風(fēng)險建議

完善非銀支付業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系，做好國際合作平臺平臺對接，提供更多的中國聲音和中國方案。一是在借鑒國際支付服務(wù)市場法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國支付服務(wù)市場發(fā)展實際，進(jìn)一步完善我國跨境支付領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。二是利用國際支付和市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）等國際性溝通合作平臺，積極參與跨境支付服務(wù)領(lǐng)域的雙邊合作、多邊合作體系和規(guī)則制定，進(jìn)一步提高我國在國際支付規(guī)則體系中的影響力和話語權(quán)，增強我國的金融基礎(chǔ)設(shè)施競爭力。三是落實好《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》。以往客戶備付金的規(guī)模超級大，加上較為分散的存放，存在流動性風(fēng)險等一系列風(fēng)險隱患。該辦法規(guī)定客戶備付金應(yīng)當(dāng)集中存管，統(tǒng)一調(diào)度，有利于有效防控風(fēng)險。非銀支付業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化備付金存放、使用、劃轉(zhuǎn)等規(guī)定，落實好這一重要辦法。

進(jìn)一步出臺和明確支付機構(gòu)從事跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實施細(xì)則和具體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。《中國人民銀行關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見>的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2014〕168號）明確支持銀行業(yè)金融機構(gòu)與依法取得“互聯(lián)網(wǎng)支付”業(yè)務(wù)許可的支付機構(gòu)合作，為企業(yè)和個人跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易提供人民幣結(jié)算服務(wù)，但目前尚未出臺相關(guān)的實施細(xì)則。建議按照“同業(yè)務(wù)同監(jiān)管”的原則，盡快建立對銀行機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)等所有跨境人民幣支付服務(wù)參與主體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，制定出臺支付機構(gòu)開展跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實施細(xì)則，讓市場參與主體能夠清晰了解“能干什么”、“不能干什么”。

統(tǒng)籌科學(xué)用好非銀行支付機構(gòu)分類評級成果，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，實施動態(tài)差別化監(jiān)管機制。為有效激勵支付機構(gòu)合法合規(guī)開展跨境支付業(yè)務(wù)，建議充分利用非銀行支付機構(gòu)分類評級成果，對支付機構(gòu)開展跨境支付業(yè)務(wù)的資格、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管要求實施動態(tài)調(diào)整。對評級為B類以下的機構(gòu)取消跨境支付業(yè)務(wù)資格，對A類以上的機構(gòu)可給予一定的監(jiān)管獎勵。還可以進(jìn)一步細(xì)分和建立非銀行支付機構(gòu)分類評級指標(biāo)體系，更加細(xì)化管理措施，及時成果轉(zhuǎn)化，在有效管控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，促進(jìn)非銀支付業(yè)務(wù)的健康蓬勃發(fā)展。

盡快將支付機構(gòu)各項業(yè)務(wù)納入綜合金融統(tǒng)計體系，運用好大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等高科技手段，提高分析應(yīng)用能力，提升非現(xiàn)場監(jiān)管水平。建議盡快將非銀行支付機構(gòu)各項業(yè)務(wù)納入綜合金融統(tǒng)計體系，通過多維度的數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測分析，有效開展非現(xiàn)場監(jiān)管，更好地管理和監(jiān)督跨境支付業(yè)務(wù)引起的跨境資金異常波動以及各類違法違規(guī)行為。在大數(shù)據(jù)方面，可依托大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，匯集多維度數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行加工建模，建立起精準(zhǔn)有效的場景模型，有效甄別跨境賭博、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等風(fēng)險隱患，還可根據(jù)業(yè)務(wù)變化及時優(yōu)化模型指標(biāo)，有效提升對非銀跨境支付業(yè)務(wù)的管理和治理效能。在區(qū)塊鏈方面，由于區(qū)塊鏈技術(shù)特有的去中心化特征，存儲數(shù)據(jù)不可篡改，同時有兼具開放性及可靠性，與傳統(tǒng)技術(shù)相比，能夠在場景管控等方面發(fā)揮到意想不到的獨特作用。對區(qū)塊鏈的深入研究以及現(xiàn)有應(yīng)用場景的分析，將為解決非銀支付業(yè)務(wù)難題提供新思路、新方案、新路徑。

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